Экспертные статьи

15 сентября 2015 года вступил в действие новый для российской системы законодательства нормативно-правовой акт, определяющий правила осуществления судопроизводства по административным делам - Кодекс административного судопроизводства (в аббревиатурном написании - КАС РФ).

Новый кодекс существенно изменяет судебный порядок рассмотрения многих административных дел и закрепляет совершенно новые “правила игры” как для представителей бизнеса, так и для граждан и общественных организаций в сфере защиты их прав и свобод, в том числе по вопросам:

- оспаривания действий, решений чиновников и органов власти;

- оспаривания нормативно-правовых актов;

- избирательного права;

- порядка прекращения деятельности политических партий, религиозных организаций и иных НКО, а также средств массовой информации;

- принудительного помещения физических лиц в медицинские учреждения;

- принудительного помещения иностранных граждан, подлежащих депортации, в специальные учреждения;

- кадастровой стоимости объектов недвижимости;

- взыскания обязательных платежей.

Чем была обусловлена необходимость разработки и принятия КАС?

До момента вступления в силу нового кодекса административные дела рассматривались по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, что порождало целый  ряд проблем, связанных с недостатком правовых норм, особенно в области обжалования произвола чиновников и неправомерных нормативно-правовых актов.

Как пояснил российский президент Владимир Путин, являющийся автором законодательной инициативы, появление КАС в российском правовом поле было неизбежным в целях реализации положений Конституции РФ, а также иных нормативно-правовых актов, согласно которым разрешение административных дел, вытекающих из публичных правоотношений, должно рассматриваться судами по правилам административного судебного порядка, а не в порядке гражданского или арбитражного процесса, как это осуществлялось ранее. Это связано в первую очередь с тем, что гражданское (а также арбитражное) судопроизводство предполагает равенство участников правоотношений, приобретающих права и обязанности по собственной воле и в своем интересе, что фактически является невозможным в публичных правоотношениях. Кроме того, в ГК, ГПК и АПК отсутствуют необходимый инструментарий и методология для всестороннего и объективного разрешения административных дел. Таким образом,  в современных условиях развития российской правовой системы дальнейшее  рассмотрение подобных категорий дел по правилам гражданского судопроизводства было бы неоправданным и неэффективным.

Разработка КАС осуществлялась с учетом положений действующего международного законодательства и основывалась на достижениях российских ученых-правоведов и успешном опыте в сфере административного судопроизводства других государств.

В качестве основных целей принятия КАС заявлены:

- повышение эффективности административных судебных процедур (за счет детализации правовых норм, скорости и логики ведения судебного процесса);

- надлежащее обеспечение и защита прав граждан, юридических лиц, а также иных субъектов от произвола чиновников (в том числе путем обязательности участия представителя по сложным делам, при этом представитель должен иметь высшее юридическое образование);

- повышение скорости ведения судебных процедур (в том числе путем использования возможностей интернета и конференц-связи, а также введения упрощенного “письменного” судопроизводства по некоторым категориям дел);

- надлежащее обеспечение принципов судопроизводства, в том числе принципов равноправия и состязательности сторон, а также принципа диспозитивности, который в административном судопроизводстве имеет свою особую специфику, связанную с необходимостью судебного контроля за ходом судебного процесса и действиями его участников (путем акцентирования роли суда при рассмотрении дел).

Структура и предмет регулирования КАС

Как и в других кодифицированных нормативно-правовые актах, в структуре КАС имеются:

-    Общая часть, состоящая из 20 глав, в которой закрепляются общие принципы и нормы административного судопроизводства;

-    Особенная часть, состоящая из 12 глав, в которой регламентируются правила рассмотрения конкретных категорий дел.

Кроме этого в новом кодексе присутствует третья часть, которая посвящена особенностям рассмотрения дел по правилам упрощенной судебной процедуры.

Также в структуре КАС имеются разделы, закрепляющие правовое регулирование апелляции, кассации, надзора, пересмотра и исполнения судебных решений и заключительные положения, предусматривающие порядок введения Кодекса и отдельных его норм в действие.

Из статьи 1, а также анализа Особенной части КАС следует, что предметом регулирования рассматриваемого закона являются:

-    споры о незаконности нормативно-правовых актов;

-    споры, предметом которых выступают решения и действия (либо бездействие) органов гос. власти и самоуправления на местах, иных органов, имеющих государственные или иные публичные правомочия, государственных служащих, должностных лиц и муниципальных служащих;

-    споры, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ;

-    споры, касающиеся избирательных прав граждан, а также права на референдум;

-    споры по результатам определения кадастровой стоимости недвижимости; 

-    споры по вопросам компенсаций в случае нарушения прав на судопроизводство, либо исполнения судебных решений в разумные сроки;

-    споры по вопросам приостановления или ликвидации политических партий и НКО;

-    споры по вопросам прекращения деятельности СМИ;

-    споры по вопросам запрета деятельности общественных или религиозных организаций, не имеющих правового статуса  юр. лица;

-    споры по вопросам помещения иностранных лиц при необходимости их депортации или реадмиссии в спецучреждения, а также о продлении сроков нахождения указанных лиц в данных учреждениях;

-    споры по вопросам административного надзора за лицами, недавно покинувшими места лишения свободы;

-    споры по вопросам принудительной госпитализации в психиатрические мед. учреждения, а также о продлении сроков нахождения в таких учреждениях и споры по вопросам принудительного психиатрического освидетельствования;

-    споры по вопросам принудительной госпитализации в противотуберкулезные мед. учреждения;

-    споры по вопросам взыскания обязательных платежей и штрафных санкций.

Следует отметить, что КАС РФ регулирует только правовые вопросы административного судопроизводства, подлежащие рассмотрению:

-    в судах общей юрисдикции;

-    в Верховном Суде России.

Какие административные дела не подпадают под регулирование КАС?

Из анализа КАС следует, что  данный нормативно-правовой акт не может быть применен при рассмотрении административных дел по вопросам административных правонарушений (данная категория дел по-прежнему будет рассматриваться в рамках КоАП РФ), а также  при рассмотрении административных дел, которые находятся в силу компетенции:

-    у мировых судей (ввиду небольшого уровня сложности таких дел);

-    у Конституционных (уставных) судов (КС РФ и соответствующих судов субъектов России);

-    у арбитражных судов;

-    у ВС РФ, а также судов общей юрисдикции, по административным делам, требующим иного процессуального порядка их рассмотрения.

Что нового появилось в связи с принятием КАС?

В новом кодексе законодатель приготовил для юристов и участников административнопроцессуальных отношений множество нововведений.

В частности КАС закрепляет такие юридические понятия как административные иски, административные истцы и ответчики. Также законодатель дает интересную правовую трактовку административно-процессуальной правосубъектности, которая отличается от привычной нам гражданско-правовой правосубъектности главным образом тем, что такой правосубъектностью могут обладать ограниченно дееспособные в рамках гражданского законодательства лица, а также организации, не имеющие правового статуса юр. лица.

По некоторым категориям дел предусматривается упрощенная процедура, сущность которой сводится к тому, что рассмотрение такого дела осуществляется в виде изучения судьей письменных материалов и принятия решения на их основе, то есть без устного разбирательства в зале суда. При этом протокол заседания суда в случае упрощенной процедуры также не составляется. Данное новшество призвано обеспечить динамику рассмотрения административных дел и ускорить работу суда.

Другим нововведением в целях повышения динамики рассмотрения дел является право участников административно-процессуальных отношений представлять и получать документы в электронном виде, а также право на участие в заседании посредством конференц-связи. Несомненно, это существенно повлияет на скорость судопроизводства, так как неявка в суд свидетелей и участников процесса на сегодняшний день является большой проблемой, затягивающей вынесение решения по делу и порождающей необходимость проведения бесчисленного множества заседаний.

Также следует отметить, что законодатель детализирует вопросы, связанные с подведомственностью судов, а также закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, что, безусловно, снимает множество неясностей при обращении в суд, особенно для граждан, не имеющих юридического образования или профессионального представителя.

Кроме этого, важно отметить, что административными истцами могут выступать государственные и местные органы, а также иные организации, наделенные публичными функциями (например, избирательные комиссии).

Одним из главных нововведений представляется вопрос о профессиональном представительстве. По некоторым категориям дел КАС предусматривает обязательность участия профессионального представителя-юриста в целях  максимально возможного обеспечения интересов заявителя. При этом в соответствии со статьей 55 КАС профессиональный представитель должен обладать высшим юридическим образованием и представить соответствующий документ об образовании суду.

Данная правовая норма предназначена для обеспечения надлежащей правовой защиты заявителей, не имеющих высшего юридического образования, по сложным категориям дел. В частности, к таким делам относятся вопросы оспаривания незаконных нормативно-правовых актов, а также споры, связанные с помещением человека в принудительном порядке в психиатрический стационар, либо споры о принудительном психиатрическом освидетельствовании.

С одной стороны, профессиональная юридическая помощь никогда не помешает даже по менее сложным категориям дел. Однако, с другой стороны, следует признать, что поскольку услуги профессионального юриста стоят определенных денег, некоторые потенциальные заявители скорее всего предпочтут отказаться от подачи административного иска, что, разумеется, не решает проблему произвола чиновников, особенно в маленьких городах, где уровень жизни населения, как правило, является довольно низким.

Другим важным новшеством является возможность подачи гражданского иска с требованиями о возмещении вреда (в том числе морального) в рамках административного производства. В этом случае четко прослеживается параллель с уголовным процессом.

Еще одна немаловажная деталь - все судебные издержки в полном объеме возлагаются на проигравшую сторону. Это означает, что проигрывать административные иски будет довольно накладно, поскольку стоимость проведения судебных экспертиз и иных судебных действий,  а также возмещение  расходов, связанных  с приглашением в суд необходимых участников процесса, являются дорогим удовольствием. Правда, здесь следует отметить, что при подаче коллективного иска в случае проигрыша судебные издержки распределяются в равных долях на всех соистцов, что существенно повышает возможность инициации административных дел коллективным способом.

Какие вопросы остались нерешенными?

По мнению Андрея Комиссарова, хотя КАС и предусматривает существенное уменьшение сроков рассмотрения дела за счет использования возможностей интернета, а также ускоренных судебных процедур, на практике это будет не так легко осуществимо, как предполагает законодатель. Главный вопрос - о сроках судопроизводства - остался неразрешенным, так как сроки рассмотрения дел по-прежнему остаются “разумными”, а  определяется эта “разумность” усмотрением суда.

Вступление в действие норм КАС и их обратная сила

В соответствии с федеральным законом за номером 22-ФЗ почти все положения нового кодекса вступают в силу с 15 сентября 2015 года. Однако несколько его правовых норм начнут действовать позднее, с 15 сентября 2016 года, и одна норма с 1 января 2017 года.

При этом законодатель предусматривает для норм КАС обратную силу их действия. Так, административные дела, не рассмотренные судами до 15 сентября и подпадающие под действие КАС, должны рассматриваться судами по правилам КАС. А нерассмотренные жалобы, поданные в порядке апелляции или кассации, а также надзорные или частные жалобы (представления) должны быть рассмотрены в соответствии с процессуальными нормами, которые будут действовать на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Данное обстоятельство не осталось незамеченным в юридических и политических кругах. В частности, многие отмечают странное совпадение с введением в действие нового кодекса 15 сентября и проведением осенних выборов накануне этого знаменательного факта - 13 сентября. Всвязи с обратной силой КАС в случае нарушения избирательных прав на осенних выборах 2015 года рассмотрение таких дел  будет осуществляться по новым правилам КАС. Это предполагает дополнительные временные и материальные расходы на представителей в суде с юридическим образованием, а также угрозу больших финансовых расходов в случае проигрыша дела.